12) UNE DISCIPLINE NATIONALE À INVENTER : LA MAÎTRISE D’OUVRAGE PUBLIQUE DES COUVERTURES NUMÉRIQUES DES TERRITOIRES

Ce qui se déroule en France depuis 30 ans et se répète actuellement avec la préparation des licences mobiles 5G (Cf. l’article précédent : La 5G : un nouveau leurre ?) est révélateur d’une absence de maîtrise de la cartographie des réseaux physiques d’accès au numérique par les pouvoirs publics.

Il faut avoir constamment à l’esprit que les services numériques reposent avant tout sur un réseau de transport de l’information, comme la mobilité des personnes dépend de réseaux physiques tels que les routes.

Dans ce dernier domaine, alors que l’innovation technique s’est traduite par le développement des autoroutes, l’État a su exercer ses prérogatives à la fois de vision stratégique des territoires et à la fois d’outils fins de programmation publique des tracés, et ce malgré le recours aux logiques de concessions apparues dans les années 60.

Dans le domaine du numérique la maîtrise d’ouvrage publique de la cartographie des réseaux n’est plus de mise en France, depuis 30 ans. C’est une discipline en jachère.

En 2019, l’implantation géographique des réseaux d’accès au numérique relève principalement de décisions du secteur privé des opérateurs et est majoritairement dictée par leurs propres critères d’entreprise, leurs banques de données et leurs outils internes d’ingénierie. Ces décisions ne relèvent pas d’une évaluation des possibilités de la technologie face aux projets économiques et humains des territoires qui, par essence, sont exogènes aux logiques des opérateurs.

Alors que l’avenir des territoires dépend dorénavant de la qualité de leurs conditions d’accès au numérique, le gouvernement persiste à ne pas entrer dans le cœur d’une telle discipline. Il continue à n’intervenir sur les couvertures numériques que de manière incantatoire. Sa politique péremptoire s’exprime au travers de critères tronqués et ne s’appuie pas sur des outils ou références géographiques précis. L’État ne s’intéresse pas au processus de liaison entre les besoins économiques et humaines des territoires et les potentialités des solutions techniques. Il se contente d’actions périphériques. Il néglige l’énergie de la force de proposition et de réalisation des pouvoirs publics locaux en matière d’aménagement du territoire.

Pour qualifier les besoins de débit numérique, l’État utilise des quantifications sans ancrage géographique précis et sans qualification technique fine des besoins de services d’accès. De surcroit il ne traduit pas le contexte d’évolution rapide propre à ces technologies. Les objectifs quantifiés, comme le pourcentage de population couverte, comme le nombre de pylônes ou comme le nombre de centres bourg couverts, ne sont pas des critères géographiques pertinents en termes de disparition de la jachère numérique qui frappe nombre de territoires en France. 

Par exemple qu’est-ce qu’un « bon débit », critère favori de l’Exécutif ? Par exemple comment sont confrontées les capacités de l’offre, c’est-à-dire les capacités structurelles des tuyaux, au volume de la demande de trafic qui, par essence, est évolutive ? Quels sont les critères retenus pour suivre la qualité du service à rendre par l’opérateur ? Quelle compréhension structurelle de la non rentabilité financière pour les opérateurs des zones rurales, au-delà de subventionnements exogènes et de gestes de rattrapage ? Quels critères de sécurité et d’indépendance nationale ? Quelle réalité du contrôle public des engagements pris par les opérateurs privés et de leur sanction efficace en cas de manquement, autres que des rappels à l’ordre du régulateur, l’ARCEP, aux opérateurs, comme actuellement à l’occasion de la phase d’attribution de nouvelles licences mobiles ?

Ce ne sont pas les efforts récents de cartographie publique des couvertures, déployés par l’ARCEP, qui changent la donne. Ces cartes ne concernent que la téléphonie mobile et ne reprennent que les informations des opérateurs. Elles donnent des informations théoriques, sans lien avec les besoins et les trafics réels. Il ne s’agit que d’un outil d’information factuel, sans aucune portée ni future ni stratégique et sans corrélation avec des visions de développement territorial.

La gestion publique de la ressource numérique rare que sont les fréquences radioélectriques est opérée sur des bases essentiellement nationales, sans maîtrise d’ouvrage fine au plan de la répartition géographique de leurs usages. Cette situation se vit encore une fois en 2019 à l’occasion du déploiement de la 5G puisque les collectivités locales sont exclues du processus d’attribution des licences mobiles et la maîtrise d’ouvrage du développement territorial y est absente.

L’Exécutif dit avoir des préoccupations d’aménagement numérique du territoire mais, en plus de n’avoir ni objectif stratégique de relations entre territoire et technologie, ni critère de quantification des réseaux face aux besoins, ni schéma d’organisation du jeu des acteurs publics, il n’a pas de structure nationale de pilotage dédiée. Les services et structures d’intervention de l’État en matière de géographie des réseaux numériques civils sont multiples, émiettés, aux fonctions parcellaires et sous diverses tutelles.

Le principal organisme en numérique, l’ARCEP (https://www.arcep.fr), qui, par exemple, pilote l’attribution des futures licences 5G, n’a pas dans ses attributions l’aménagement du territoire.

D’autres organismes publics nationaux sont dédiés au numérique. L’Agence Nationale des Fréquences Radioélectriques. ANFR (https://www.anfr.fr/accueil/) a une mission technique. L’Agence du Numérique (https://agencedunumerique.gouv.fr) est une structure légère « agile » de communication sur les mesures gouvernementales, en faisant du « conseil » auprès des collectivités. Le CEREMA, Centre d’Étude et d’Expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’Aménagement ( https://www.cerema.fr/fr) fait aussi de l’accompagnement. 

Il n’y a pas d’organisme opérationnel qui soit dédié au développement territorial et qui vise explicitement le numérique. D’ailleurs le mot numérique ne figure dans aucune appellation fonctionnelle des 3 ministres impliqués dans « l’aménagement » du territoire (Ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales ; Ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales ; Ministre auprès de la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, chargé de la ville et du logement). Par ailleurs l’aménagement du territoire n’est pas explicité dans les fonctions du Secrétaire d’État auprès du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre de l’Action et des Comptes publics, chargé du Numérique.

La toute nouvelle ANCT, Agence Nationale de la Cohésion des Territoires, dont la définition finale vient de sortir, regroupe essentiellement des structures existantes, dont l’ancienne DATAR devenue CGET, Commissariat Général à l’Egalité des Territoires. Elle intègre l’Agence du Numérique mais pas le CEREMA. En matière de numérique la mission reste ambitieuse mais vague : « il reviendra à l’ANCT d’assurer la mise en œuvre des programmes nationaux visant à assurer la couverture numérique de l’ensemble du territoire et de favoriser l’accès de la population aux outils numériques »

L’aménagement numérique du territoire ne relève toujours pas en 2019 d’un pilotage fondé sur des processus de face à face entre des projets de territoires et des implantations opérationnelles de réseaux et d’offres de services numériques. La régulation, centrée sur l’organisation de la concurrence au sein du secteur privé des opérateurs, ne traite pas de l’organisation des responsabilités au sein du secteur public et des modes de mobilisation des flux financiers spécifiques nécessaires à la couverture des zones rurales.

Pour les territoires ruraux, les critères du marché, de la concurrence et de la simple rentabilité ne sont pas applicables. Il faut mettre en place la confrontation des logiques. Il faut admettre la prééminence d’une maîtrise d’ouvrage publique responsable de la cartographie des réseaux numériques civils correspondant à la réalité des besoins de l’aménagement du territoire. En France, c’est une discipline à créer, à expérimenter et à organiser au plus vite.

Mais le terme d’aménagement du territoire est peut-être devenu un concept tabou ?